국가유산청(구 문화재청)과 사전 협의 없이 문화재 외곽 지역 개발규제를 완화한 서울시 조례 개정은 정당하다는 대법원 판단이 나왔다.

이에 따라 서울시가 최근 건물 최고 높이를 약 142m로 상향 고시한종묘 앞 세운4구역 재개발 계획 추진에도 청신호가 켜질 전망이다.

대법원 1부(주심 신숙희 대법관)는 6일 오전 문화체육부 장관이 서울시의회를 상대로 제기한 '서울특별시 문화재 보호 조례 중 개정조례안 의결 무효확인' 소송에서 원고 패소 판결했다.

2023년 10월 서울시가 문화재청의 요구를 묵살하고 관련 조례를 삭제한 것이 위법하다며 양측 갈등이 불거진 지 2년여 만이다. 지방자치단체가 제정한 조례의 법령 위반 여부는 단심 재판으로 대법원 선고 즉시 확정된다.

대법은 "문화유산법(문화재보호법)과 시행령에서 조례를 개정하기 위해 국가유산청장과 협의를 거치도록 규정하고 있거나, 이 사건 조항과 같은 내용을 반드시 두도록 규정하고 있지 않다"고 판단했다.

대법 판례에 따르면 지방자치단체는 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 조례를 개정할 수 있는데, 문화유산법은 '역사문화환경 보존지역'을 넘어서는 지역에 대해서까지 사전 협의 규정을 두지 않았다는 것이다.

이에 따라 서울시의 조례 개정은 법령우위원칙에 위배되지 않는다는 취지다. 법령우위는 국회에서 제정한 법률이 기관에서 제정한 조례 등 보다 우위의 효력을 갖는다는 대원칙이다.

앞서 서울시의회는 문화재 보호 조례 19조 5항의 '문화재 보존 지역 범위를 초과하더라도 건설공사가 문화재에 영향을 미칠 것이 확실하다고 인정되면 인허가를 재검토해야 한다'는 조항을 2023년 10월 4일 삭제했다.

서울시 조례상 국가지정문화재 보존구역은 문화재 외곽경계로부터 100m로 정하는 만큼 그 외 지역은 규제 대상에서 제외해야 한다는 취지다.

하지만 당시 문화재청은 상위법인 문화재보호법에도 조항 삭제 과정에도 별도 상의가 없었다며 문화재보호법을 위반했다고 주장했다.

문체부는 해당 조항이 지난해 5월 폐지되고 '서울특별시 국가유산 보존 및 활용에 관한 조례'로 변경되자 대체된 조례에서도 이 사건 조항이 없어 부당하다는 예비 주장도 펼쳤다.

그러나 대법은 주무부처 장관이 지방자치단체장에 대한 재의요구 없이 직접 의회를 상대로 효력을 다투는 소송을 낼 수 없다며 각하했다.

대법은 "현행 조례 의결에 대해 서울시장에게 재의 요구 지시를 했음을 인정할 증거가 없고, 그와 같은 지시 없이 조례 자체의 무효를 구하는 것은 허용되지 않는다"고 판시했다.


대법원이 서울시의회 조례 개정이 적법하다고 판단하면서 유네스코 세계문화유산인 종묘 앞 세운4구역 재개발 추진에 탄력이 붙을 전망이다.

서울시는 지난달 30일 세운4구역 종로변 건물은 기존 55m에서 98.7m로, 청계천 변 건물은 71.9m에서 141.9m로 높이를 조정하는 '세운재정비촉진지구 및 4구역 재정비촉진계획 결정(변경) 및 지형도면'을 고시했다.

서울시는 세운4구역이 종묘에서 180m 떨어져 보존지역(100m)에 해당하지 않으므로 재개발 시 높이 규제를 적용할 수 없다고 주장해 왔다.

반면 국가유산청은 유네스코 권고 절차인 세계유산영향평가(HIA)가 선행되지 않았고, 초고층 건물이 세계유산 종묘의 경관을 훼손할 수 있다고 반박했다.

하지만 이날 대법이 '문화재 보존지역 초과 시 인허가 재검토' 조항을 삭제한 2년 전 조례 개정이 적법하다는 판단을 내놓으면서 서울시는 사업에 더욱 속도를 낼 수 있게 됐다.

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